最 高 行 政 法 院 判 決

101年度判字第514號

 

上列當事人間公民投票法事件,上訴人對於中華民國100年4月21

日臺北高等行政法院99年度訴字第2283號判決,提起上訴,本院

判決如下:

 

  主 文

 

原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢

棄。

廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。

被上訴人對於上訴人為領銜人提出之「兩岸經濟合作架構協議」

全國性公民投票案,應依本判決之法律見解另為處分。

其餘上訴駁回。

廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔;駁回部分

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

 

  理 由

 

一、緣上訴人於民國(下同)99年4月23日以其為「你是否同意

政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『兩岸經

濟協議』或ECFA)?」全國性公民投票案提案人之領銜人,

委託訴外人林志嘉檢具上開公民投票案主文、理由書及提案

人正本、影本名冊各1份,向被上訴人提出上開公民投票提

案。被上訴人審查上訴人公民投票提案未有公民投票法第14

條第1項各款規定情事,依同條第2項規定,以99年5月5日中

選綜字第0993000033號函送請行政院公投審議委員會(下稱

審議委員會)認定,並請該會於30日內將認定結果通知被上

訴人。案經審議委員會99年6月3日第13次委員會議決議,認

定不合於規定,理由如下:「(一)提案理由係欲將政府是否有

權簽署ECFA作程序性公投,惟公投主文卻係就ECFA之簽署內

容要求公民作實質性公投,公投主文與理由相互矛盾,依公

投法第14條第1項第4款之規定,應予駁回。(二)公投提案,應

得改變現狀之立場,始符公投法之制度設計。本案提案人係

持反對立場,卻以正面表述之命題,交付公民為行使同意或

不同意之投票,致使即便投票通過,亦不能改變現狀,權責

機關無須有改變現狀之任何作為,非屬公投法第2條第2項第

3款所定重大政策之複決。」乃以99年6月4日公投審字第099

3500079號函行政院(下稱審議委員會99年6月4日函),經

行政院以99年6月7日院臺公投字第0990098870號函被上訴人

辦理(下稱行政院99年6月7日函)。被上訴人以99年6月8日

中選綜字第0990004484號函(下稱原處分)復上訴人,以其

所提「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議

』(簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA)?」公民投票案,業經

公投審議會第13次委員會議決議認定不合於規定,依公民投

票法第14條第3項規定,予以駁回。上訴人不服,提起訴願

,遭決定駁回,遂提起行政訴訟,並於起訴後追加確認訴訟

,經原審法院判決駁回後,提起上訴。

二、上訴人起訴主張:(一)公民投票法第14條第1項所定4款事項,

專屬公投主管機關即被上訴人職權,非審議委員會所能置喙

。行政院於93年4月16日依公民投票法施行細則第13條規定

,將全國性公民投票案提案之收件、審查及相關機關意見書

之提出等事項,委任被上訴人辦理(行政院93年4月16日院

臺內字第0930083141-A號公告,下稱行政院93年4月16日公

告)。另依公民投票法第2條第5項、第34條規定,可知審議

委員會負有特定職掌,除公民投票提案是否為同一事項之認

定外,參諸公民投票法第2條規定內容,係指公投提案是否

屬於全國性公投適用事項及是否為「預算、租稅、投資、薪

俸及人事」事項之認定,是以審議委員會依公民投票法第14

條第1項第4款之規定,作為駁回上訴人公民投票提案之法律

依據,顯逾越該會法定職權,構成違法。(二)本件公投提案既

於99年5月4日通過被上訴人之第402次委員會之審查,並對

外以上訴人為相對人作成行政處分,基於行政處分之實質存

續力以及構成要件效力,被上訴人自不能任意反覆,審議委

員會亦應受到被上訴人第402次委員會審議結論之拘束,不

得為相反之認定。何況現行法令無准許被上訴人得以「再委

任或再委託之方式」授權審議委員會審查公民投票法第14條

第1項4款事由之規定,是被上訴人逕自擴張審議委員會職權

,使得公投提案須接受被上訴人與審議委員會雙重審查,違

背行政程序法第11條第1項、第5項之「管轄權法定原則」,

並將人民依憲法享有之創制、複決權,增加法律所無之限制

,更違反公民投票法體系解釋;而其「阻礙」人民行使創制

、複決權之論證,亦與行政院審議委員會組織規程第2條規

定、行政院96年7月13日訴願決定理由牴觸,實屬牽強,並

不足採。(三)審議委員會依其「組織規程」第2條第1項規定,

其職掌僅對於公投法第2條第2項、第4項所定全國性公民投

票事項之認定而已。上訴人系爭提案非屬上開第2條第4項中

「預算、租稅、投資、薪俸、人事」等排除項目,符合同條

第2項第3款「重大政策之複決」規定,自應成案。(四)現行法

律並無規定人民提起公民投票之提案主文必須以「負面表述

」之提問方式始為適法,原處分以及審議委員會之函文所持

駁回上訴人提案之理由以及法律依據,不但內容不明確,與

行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定未合,其見解

顯係增加法律所無的限制,牴觸行政程序法第4條依法行政

原則外,更與司法院釋字第645號解釋意旨、兩公約施行法

第2條、第4條以及公民與政治權利國際公約第25條之規定不

符。另學者援引外國公民投票案例,可知被上訴人之見解根

本悖於世界各國舉辦公民投票之方式,其堅持之「負面表列

法」反而易生理解上的困擾與障礙,實有未洽。(五)本件提案

是否符合「公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策之

複決』」之定義,與公民投票法第31條第1項第3款「有關重

大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處

置」之提案通過的處理方式,並非審議委員會審查本件公投

提案合法與否的參考因素,亦即「駁回之理由」與「公民投

票提案之分類認定」之間並無合理之聯結關係存在,因此被

上訴人以之作為否准本件公投提案理由,已違反不當聯結禁

止原則,並有行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項所

指之裁量濫用之情,原處分自屬違法而應予撤銷,至為明甚

。(六)按行政院公民投票審議委員會組織規程第9條規定:「

本會決議事項,以行政院名義行之」;司法院釋字第645號

解釋理由亦以:公投審議會對外以行政院名義作成行政處分

。是以審議委員會就「本件公投提案,不屬於公投法第2條

第2項第3款所定之『重大政策之複決』」之「認定」,自應

以一級行政機關-「行政院」之名義,對外作成行政處分。

然本件原處分之作成,非以「行政院」之名義為之,乃以二

級行政機關即被上訴人為之,不但有違「行政院公民投票審

議委員會組織規程」第2條、第9條規定,以及具有憲法位階

效力之64 5號解釋理由書之意旨,亦使原本應依法以「行政

院」名義作成之「審議委員會決議」之行政處分,有規避司

法機關合法性審查之嫌,違反行政程序法第4條依法行政原

則、同法第6條平等原則及行政自我拘束原則,論證牽強,

難謂適法。(七)立法者既然於公民投票法第10條第3項明文規

定,行政機關於受理公投提案後,應舉行聽證,而被上訴人

在未遵行聽證程序之情形下,即作成原處分,有違正當法律

程序,該處分已有程序上瑕疵,自屬違法。(八)除本件公投投

票結果「未達投票人數之法定門檻或有效票法定門檻」而未

獲通過外,若領銜人之提案投票「過半同意」通過或「過半

不同意」通過,權責機關當有依公民投票法第31條第3款「

繼續」或「暫停」(包含「啟動兩岸經濟合作協議第16條之

終止條款」以及「後續協商」)推行兩岸經濟協議以及相關

政策之作為義務,故審議委員會99年6月4日函文所謂「即使

投票通過,權責機關無須有改變現狀之任何作為」云云,並

非的論,殊無可採。(九)公民投票是人民重要的基本權利,審

議委員會存在目的,在「協助」人民行使創制、複決權,並

非阻擋或限制「人民意志」的形成,故「審議委員會」審查

公投提案,應以保障人民「直接民權」為最高原則,不應輕

易以技術枝節的理由駁回人民的提案,甚至限縮人民行使「

直接民權」,該審議會決議採多數決,所謂多數決並不代表

其決議「正確」為「真理」,有時盲目附和執政黨意見,其

論斷難免失偏,難謂適法。而政府是人民的公僕,卻反過來

審議十數萬人民連署公投提案,形成「被監督者」掌控公投

程序大權的荒謬情事,當多數民意均要求行使公民投票權情

況下,行政院審議委員會卻背道而馳,妨礙人民直接行使民

主權力等語,求為判決:先位聲明:(一)確認訴願決定及原處

分均無效。(二)請判令被上訴人依公民投票法第14條第3項後

段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是否同

意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『兩岸

經濟協議』或ECFA)?」公民投票提案。備位聲明:(一)訴願

決定及原處分均撤銷。(二)被上訴人應依公民投票法第14條第

3項後段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是

否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『

兩岸經濟協議』或ECFA)?」公民投票提案。

三、被上訴人則以:(一)按公民投票法施行細則第13條規定:「全

國性公民投票之主管機關,得將依本法規定應辦理事項,委

任或委託相關機關辦理。」而行政院93年4月16日公告委任

被上訴人辦理公民投票法第9條第1項及第14條之事項,包括

全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提

出等。本此,公民投票提案經審議委員會認定不合規定者,

依上開委任公告及公民投票法所定「主管機關應予駁回」之

規定,應由被上訴人為之,始屬適法。次按公民投票案之收

件及審核等程序,既應依公民投票法第9條第1項及第14條規

定辦理,第14條並無應舉行聽證之明文,從而,本案於審議

過程辦理公聽會而未舉行聽證,於法並無不合。(二)依公民投

票法第14條第1項第3款、第34條規定有關第33條之審議事項

,可知第14條第1項第3款之審查,並非專屬被上訴人之職權

,且第34條第1款規定「全國性公民投票事項之認定」,參

諸司法院釋字第645號解釋,以審議委員會對全國性公投提

案成立與否,具有實質決定權限之意旨,亦難認該會對第14

條第1項各款情事,欠缺審查權限。(三)本公投案係以正面表

述之命題,交付公民為行使同意或不同意之投票,惟依公民

投票法第30條所定公投案通過之要件,除投票人數達一定門

檻外,尚須有效票數超過二分之一同意者,而「ECFA」於是

時為政府推動之政策,設本公投案投票通過,權責機關無須

依上開第31條第3款規定,為任何實現該公民投票案內容之

必要處置。因此,審議委員會審議認「人民提起之公投提案

,應持改變現狀之立場,始符公民投票法之制度設計。本公

投案提案人係持反對立場,卻以正面表述之命題,交付公民

為行使同意或不同意之投票,致使即便投票通過,亦絲毫不

能改變現狀,權責機關無須有改變現狀之任何作為,故本公

投提案,非屬公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策

之複決』。」並無違誤。況「ECFA」已於99年9月12日生效

,如依上訴人所提公投案辦理公投,於公投案通過時,益顯

與公投制度之目的不合。(四)依公民投票法第35條規定,審議

委員會置委員21人,任期3年,委員具有同一黨籍者,不得

超過委員總額二分之一。由其設置人數、採任期制及禁止同

一黨籍可知,審議委員會所作判斷,係經由多數委員所作成

,而其特性在於經由多元之不同見解,獨立行使職權,共同

作成決定,基於尊重其不可替代之專屬性,對其判斷應採取

較低審查密度,僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時,

始得予撤銷或變更等語,資為抗辯,求為判決駁回上訴人在

原審之訴。

四、輔助參加人則以:系爭全國性公投提案未能看出公投提案之

主要目的在於改變現狀之立場。所陳以政府有無權利簽約之

程序性議題,與提案主文為是否同意簽訂ECFA之實質性論述

,未臻一致。本件非屬公民投票法第2條第2項第3款重大政

策之複決。被上訴人對上訴人提案據審議委員會第13次委員

會議決議認定不合於規定,乃予以駁回,應無不妥等語,資

為抗辯,求為判決駁回上訴人在原審之訴。

 

 

 

 

 

<轉貼自王寶鑑老師BLOG>

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